Naplňování přijaté doktrinální soustavy AČR v oblasti taktiky a operačního umění
Milan SOJKA
Klíčová slova
Doktrinální soustava, vojenská doktrína, vojenský předpis, vojenská publikace, manuál, STANAG.
Úvod
Obrázek č. 1 Současně platná hierarchie dokumentů doktrinálních soustavy (Pramen: [6])
13. zasedání Výboru pro koordinaci tvorby vojenských doktrín, vojenských předpisů dne 20. října 2010 schválilo hierarchii dokumentů doktrinální soustavy, která je tvořena vojenskými předpisy a vojenskými publikacemi (viz obrázek 1).
Vojenské předpisy musí obsahovat ustanovení normativní povahy (např. práva a povinnosti, bezpečnostní opatření apod.). Jsou vydávány v souladu s RMO č. 29/09 o přípravě, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v působnosti MO a vydávání Věstníku MO, NVMO č. 36/2009 ,,Pravidla pro zpracování vnitřního předpisu a jeho vyhlašování ve Věstníku Ministerstva obrany" a NVMO č. 20/2010 ,,Příprava a schvalování vojenského předpisu".
Obrázek č. 2 Dokumenty doktrinální soustavy (Pramen: [6])
Vojenské publikace mají zejména informativní a doporučující charakter, neobsahují normativní ustanovení, mohou však být zdrojem pro tvorbu vojenských předpisů. Jsou vydávány v souladu s nařízením NGŠ AČR č. 10/2009 ,,Vydávání vojenských doktrín a zřízení Výboru pro koordinaci tvorby vojenských doktrín, vojenských předpisů a služebních pomůcek". Vojenské publikace zahrnují vojenské doktríny a odborné publikace (viz obrázek 2).
Výše uvedené členění se zdá být jasné a přehledné, do jeho naplňování však vstupuje, jako subjektivní faktor, lidský činitel. To ukázala například diskuze na mezinárodní vojensko-odborné konferenci TAKTIKA 2012 (Univerzita obrany Brno, 19.-20. září 2012) k bodu Doktrinální soustava AČR, současný stav a zaměření další zpracovatelské činnosti. Zde se objevil, sice na této konferenci osamocený, ale v poslední době stále frekventovanější názor, že velitelé nepotřebují ke své činnosti tvorbu ,,pohádek" (myšleno doktrín), ale naopak potřebují pro svoji činnost pevný právní rámec, tvořený předpisy. K tomuto stavu přispěl rovněž nejednotný výklad RMO č. 29/09 o přípravě, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v působnosti MO a vydávání Věstníku MO. Z toho pak vyplývá i snaha řady funkcionářů GŠ AČR řešit veškerou problematiku spadající do jejich gesce vydáváním předpisů, a to i v těch oblastech, které nelze předpisy zcela svázat. Typickou oblastí, která se po celou svoji historii opírá o doktríny, je oblast taktiky a operačního umění.
1. Současně platný legislativní rámec pro tvorbu předpisů a doktrín
RMO č. 29/09 o přípravě, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v působnosti MO a vydávání Věstníku MO ze dne 20. srpna 2009 stanoví, že vojenský předpis je jedním z druhů vnitřních předpisů. V článku 7 stanoví:
1. Vojenský předpis podrobněji upravuje činnosti a vztahy, které vyplývají z úkolů Armády České republiky stanovených v § 14 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a aplikuje dokumenty důležité pro její činnost, zejména z hlediska výcviku. 2. Vojenský předpis schvaluje náčelník Generálního štábu Armády České republiky (dále jen ,,náčelník Generálního štábu"). 3. Vojenský předpis je závazný pro vojáky v činné službě a pro občanské zaměstnance je závazný pouze tehdy, podílejí-li se na plnění úkolů Armády České republiky v rámci výkonu práce. |
K tomu byl NGŠ AČR vydán normativní výnos ministerstva obrany č. 20 ze dne 23. dubna 2010, který mimo jiné stanoví, že vojenský předpis musí být koncipován přehledně a formulován jednoznačně, srozumitelně, jazykově a stylisticky bezvadně a musí být v souladu s právním řádem a ostatními vnitřními předpisy. Musí obsahovat ustanovení normativní povahy a nesmí obsahovat opisy a výpisy právních a vnitřních předpisů. Za posouzení, zda předpis splňuje tato kritéria, je odpovědný Inspektorát NGŠ AČR. To znamená, že když gestor předloží podnět ke zpracování vojenského předpisu, Inspektorát tento podnět posoudí z hlediska nezbytnosti vydání vojenského předpisu a vhodnosti zvoleného druhu vnitřního předpisu. Určujícím kritériem je, jestli se materiál bude týkat povinností, odpovědnosti a jiných právně závazných otázek.
Stanovisko Inspektorátu NGŠje pro gestora závazné (viz NV MO č. 20/2010, čl. 1, odst. 3).
Určitým mezistupněm mezi předpisem a doktrínou jsou služební pomůcky. RMO č. 29/09 tuto kategorii neřeší, praxe od nabytí účinnosti RMO č. 29 však ukazuje, že si s předpisy nevystačíme a služební pomůcky se ukazují jako nezbytnost, zejména v oblasti oprav a údržby techniky a hospodaření s materiálem. Nelze jít tou cestou, že bude každý manuál k opravám a údržbě techniky, obsluze zbraní a techniky, zásadám manipulace s municí apod. vydáván jako předpis. Je to rozsáhlý technický materiál s mnoha nákresy, obrázky (zejména u letecké techniky), který musí být evidenčně podchycen formou služební pomůcky. Služební pomůcky jsou doporučení, metodické návody, výklady k realizaci určité odborné činnosti vykonávané v působnosti ministerstva. Služební pomůcky vydávají věcně příslušní vedoucí organizačních útvarů ministerstva. Jejich vydání se vyhlašuje ve Věstníku MO.
Vydávání vojenských doktrín řeší nařízení NGŠ č. 10/2009 ze dne 25. března 2009 Vydávání vojenských doktrín a zřízení Výboru pro koordinaci tvorby vojenských doktrín, vojenských předpisů a služebních pomůcek. To mimo jiné stanoví, že vojenské doktríny jsou jedním z hlavních zdrojů vojenských znalostí a zkušeností. Popisují základní principy, činnosti a zásady použití součástí druhů sil, vojsk a služeb v jednotlivých druzích vojenských operací, včetně jejich účasti při řešení nevojenských ohrožení. Mají zejména informativní a doporučující charakter a nemohou obsahovat normativní ustanovení. Musí však respektovat veškeré právní předpisy, mezinárodní smlouvy a řídicí akty Ministerstva obrany. Podle obsahového zaměření se vojenské doktríny člení na Doktrínu AČR, operační a taktické doktríny.
2. Přistupování ke standardizačním dohodám NATO a jejich zavádění
K problematice nejednoznačného vymezení rozdílu mezi předpisem a doktrínou přispívá i současný stav v otázkách přistupování k jednotlivým standardizačním dohodám NATO a způsobu jejich zavedení do praxe. Rovněž zde sehrává negativní vliv nejednoznačné ustanovení RMO č. 29/09 o přípravě, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v působnosti MO a vydávání Věstníku MO ze dne 20. srpna 2009. Jedná se o ustanovení, že vojenský předpis podrobněji upravuje činnosti a vztahy, které vyplývají z úkolů Armády České republiky stanovených v § 14 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a aplikuje dokumenty důležité pro její činnost(1), zejména z hlediska výcviku. Přičemž tento nejednoznačný výklad je zapříčiněn právě poznámkou pod čarou číslo 7, která uvádí, že se jedná např. o standardizační dohody Organizace Severoatlantické smlouvy (STANAG) a vojenské doktríny. To v praxi vede k tomu, že alianční publikace (tedy vojenské doktríny), ke kterým AČR přistupuje, jsou bez ohledu na řešenou problematiku zaváděny vojenským předpisem. Dochází tak k tomu, že je prakticky popřen rozdíl mezi vojenským předpisem a doktrínou, tak jak jsou tyto dokumenty definovány vnitřními předpisy rezortu obrany (viz definice uvedené v části 1).
K tomuto stavu přispívá i nesprávný výklad dokumentu METODICKÉ POKYNY STAND 01 ,,Přistupování ke standardizačním dohodám NATO a jejich zavádění do prostředí ČR" (STAND-1/11-Úř OSK SOJ/2 z 9. března 2011), který stanovuje způsoby zavádění STANAG následovně:
Zavedení STANAG má dvě roviny:
a) administrativní, to znamená zabezpečení jejich promítnutí (přiměřené obsahové začlenění jejich požadavků) do:
- právních předpisů ČR (zákony, usnesení vlády, nařízení vlády, ...);
- českých obranných standardů (ČOS);
- českých technických norem (ČSN), a to včetně takových, které obsahově přebírají jiné mezinárodní normy;
- vnitřních předpisů rezortu MO a interních normativních aktů ostatních ministerstev a dalších ústředních správních úřadů;
b) skutečného zavedení, to znamená nákup techniky, zařízení a materiálu a jejich zavedení do výzbroje, proškolení a vycvičení personálu apod., a současně splnění jiných povinností členského státu NATO podle ustanovení STANAG.
Z tohoto ustanovení vyplývá, že zavedení operačních STANAG do prostředí ČR není možné jinak, než vnitřním předpisem. Nevyplývá z něj ale, že se musí jednat o vojenský předpis, lze tedy využít i jiné typy vnitřních předpisů rezortu obrany (rozkaz ministra obrany, normativní výnos MO).
Dle AAP-3(J) ,,Tvorba, udržování a správa standardizačních dokumentů NATO" je stanoveno, že STANAG bude u všech standardů ,,pouze" přejímajícím dokumentem, v němž bude uveden souhlas členských států s používáním daného standardu, který je zpracován v podobě ,,přiložené" publikace (AJP, ATP, AAP...) nebo například technického standardu. Právě charakter této přílohy je určující pro způsob přijetí daného STANAG. V prvním případě je cílem STANAG přijetí alianční publikace (doktríny) jednotlivými členskými státy Aliance. Tento typ STANAG má následující znění:
CÍL 1. Cílem dohody je zaznamenat přijetí publikace AJP-3.2 jednotlivými státy. DOHODA 2. Zúčastněné státy odsouhlasily používání publikace AJP-3.2. 3. Změny k AJP-3.2 budou do této publikace zahrnuty a přijaty jako její součást za předpokladu, že byly oficiálně předloženy Radou společných sil, NSA odpovědným orgánům států a jimi byly odsouhlaseny. ZAVEDENÍ DOHODY 4. Tento STANAG a AJP-3.2 budou považovány za zavedené po jejich přijetí odpovědnými orgány a jednotkami států. |
Ve druhém případě je cílem STANAG sjednocení (typizování) určité činnosti v rámci celé Aliance. Tento typ STANAG má následující znění:
DOHODA 1. Tato standardizační dohoda NATO (STANAG) je vyhlášena předsedou Vojenské agentury pro standardizaci (MAS), který k tomu byl oprávněn Směrnicí Organizace NATO pro standardizaci (NSO). 2. Od dohody se nelze odchýlit bez informování odborného orgánu (TA) formou výhrad. Státy mohou kdykoli navrhovat odpovědnému orgánu změny, které budou posuzovány stejným postupem jako originál dohody. 3. Přistupující státy se zavazují, že jejich nařízení, předpisy a směrnice, kterými je STANAG zaváděn, budou obsahovat odkazy na číslo příslušného STANAG za účelem jeho identifikace. |
Z uvedeného překladu podmínek, které standardizační agentura NATO vyžaduje pro ratifikaci a implementaci, je zcela jasná odlišnost a jednoznačně z nich vyplývá, že zavedení formou předpisu tato agentura vyžaduje pouze u druhého typu STANAG.
V praxi pak dochází k paradoxu, kdy zavádíme publikaci NATO, která má jednoznačně doktrinální charakter, vojenským předpisem, který nemá žádný obsah, a pouze ukládá příslušným velitelům seznámit se s alianční publikací, a současně uvádí, že tato publikace pro ně není v praxi závazná (viz příklad zavedení spojenecké publikace AJP-3.2).
Oper-1-8 SPOJENECKÉ POZEMNÍ OPERACE Čl. 1 Čl. 2 Čl. 3 Čl. 4 Čl. 5 |
Od doby účinnosti RMO č. 29/09 o přípravě, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v působnosti MO a vydávání Věstníku MO ze dne 20. srpna 2009 bylo v rámci AČR vydáno 22 vojenských předpisů. Přitom plnou polovinu, tedy 11 vojenských předpisů tvoří výše uvedený předpis přejímající alianční publikaci. Dochází tak k tomu, že narůstá počet předpisů, které se sice tváří jako předpis, dokonce mají svoji značku, pod kterou jsme zvyklí předpisy v evidenci hledat, jejich praktický ,,právní" význam pro velitele je však nulový. To je praktický důsledek teze, kterou jsem zmínil v úvodu - velitelé nepotřebují ke své činnosti tvorbu ,,pohádek" (myšleno doktrín), ale naopak potřebují pro svoji činnost pevný právní rámec, tvořený předpisy. Tak jsme doporučující alianční doktrínu, v duchu výše uvedeného hesla, převedli do pevného právního rámce.
Znovu chci zdůraznit úlohu lidského činitele v tomto procesu. Rozhodnutí o způsobu přistoupení je na rozhodnutí správce standardizační třídy, tedy vedoucího pracovníka ministerstva obrany, který je jednoznačně stanoven, a který si k plnění těchto úkolů stanovuje správce standardizačních skupin. To jsou ty prvky, které rozhodují o způsobu přistoupení a zavedení. Rozhodnutí o tom, zda se konkrétní STANAG, týkající se pouze činnosti AČR, zavede normativním výnosem MO nebo předpisem, je na gestorovi a je plně v gesci NGŠ AČR. Problém může nastat pouze v případě, zasahuje-li STANAG do činností ,,nad rámec působnosti NGŠ AČR", např. OVL MO, Inspekce MO, ale STANAG je v gesci SRDS - OS MO. V tomto případě rozhoduje o způsobu zavedení příslušným druhem vnitřního předpisu ředitel SLP MO. V praxi by tak plně postačovalo, kdyby místo výše uvedených jedenácti vojenských předpisů byl jednou za určité období (např. za půl roku) vydán NVMO, ve kterém by NGŠ AČR uložil velitelům povinnost seznámit se s publikacemi NATO, ke kterým AČR v uplynulém období přistoupila.
Výše uvedené skutečnosti tedy ukazují, že spojenecké publikace, které mají charakter operační nebo taktické doktríny, lze převzít pouhým normativním výnosem MO. Odpadla by tedy potřeba zpracovávat alianční dokument do formy vojenského předpisu. Vzhledem k obecnému charakteru většiny spojeneckých doktrín to není ani účelné ani legislativně správné (z nezávazného, doporučujícího materiálu vyrobíme závazný předpis). U STANAG, kde se uvádějí požadavky na vycvičenost personálu, konkrétní čísla, povinnosti apod., je naopak zavedení vnitřním předpisem ze strany NATO přímo vyžadováno.
3. Doktrinální soustava a taktika
Jak již bylo řečeno v úvodu, existují oblasti vojenské činnosti, které nelze zcela svázat předpisy. To se plně týká oblasti taktiky a operačního umění, kde se rozvoj těchto disciplín, po celou svoji historii, opírá o doktríny. V podmínkách naší armády jsme byli zvyklí řídit se v oblasti taktiky a operačního umění předpisy, vydávanými ve formě ,,polních nebo bojových řádů". Tyto dosud platné předpisy, jež vycházely z doktríny Varšavské smlouvy, byly po rozdělení státu v roce 1993 převzaty a upraveny na podmínky AČR. O té doby nebyly novelizovány ani zrušeny, přestože jsme již 14 let členy NATO a přijali jsme formou přistoupení ke STANAG řadu aliančních publikací. Je však třeba vidět, že ani tyto bojové řády nebyly předpisy v pravém slova smyslu, ale byly v podstatě polními manuály, tedy doktrínami nejnižšího řádu, tak jak jsou tyto polní manuály chápány v současnosti v armádách NATO (například v pozemních silách USA).
Doktrína 2015 poskytuje pozemním silám USA kompletně revidovanou strukturu polních manuálů. Vrcholovými manuály budou tzv. doktrinální publikace pozemních sil (Army Doctrine Publications - ADP) v rozsahu 10 až 15 stran. Podpůrné materiály, tzv. referenční doktrinální publikace pozemních sil (Army Doctrine Reference Publications - ADRP) a polní manuály (Field Manuals - FM) budou obsahovat mnohem podrobnější informace. |
Je tedy dobré si uvědomit, že námi často užívané označení ,,předpis" pro polní manuály armády USA, Velké Británie, Francie apod. neodpovídá našemu zažitému chápání tohoto pojmu. Polní manuály vyspělých armád NATO nemají nařizovací formu, slouží pro ujednocení činnosti. Mají určitou autoritativní povahu, ale zároveň zdůrazňují rozhodující roli velitele při jejich uplatňování v konkrétních podmínkách. Stejně koncipovány jsou částečně i naše současné (i když již překonané) bojové řády, i ony obsahují formulace typu ,,zpravidla", ,,podle konkrétní situace" apod. Obsahují však i formulace, které dnes nelze použít tak, jak jsou v těchto předpisech uvedeny, např. šířky a hloubky bojových úkolů apod.
Obrázek č. 3 Současně platná hierarchie dokumentů doktrinálních soustavy z hlediska úrovně velení v souladu s NNGŠ AČR č.10/2009 (Pramen: [6])
Voláme-li tedy v oblasti taktiky a operačního umění po předpisech, musíme si uvědomit, že ve skutečnosti nám chybí polní manuály, tedy doktríny nejnižšího řádu (viz obrázek 3). Tyto však nemůžou vzniknout na zelené louce, potřebují pro svůj vznik teoretický základ, tedy doktríny vyššího řádu. Máme pro to vytvořené podmínky. Je zpracována operační doktrína ,,Pozemní síly v operacích" (Pub-31-10-01) i taktická doktrína ,,Taktika pozemních sil" (Pub-31-10-02). Obě doktríny vychází z aliančních publikací - AJP-3.2 Doktrína spojeneckých pozemních operací (Allied Joint Doctrine for Land Operations) a ATP-3.2.1 Spojenecká taktika pozemních sil (Allied Land Tactics). Obdobná situace ve zpracování doktrín je rovněž u vzdušných sil.
Podle mého názoru si v oblasti taktiky a operačního umění nevystačíme při zavádění aliančních doktrín s předpisy nebo NVMO, odvolávajícími se na anglický originál dostupný na stránkách Informačního systému standardizace. Alianční doktrínu nepotřebují velitelé až v okamžiku nasazení do operace, vojska se musí podle aliančních zásad cvičit a připravovat již v míru. Proto by měly být alianční taktické zásady oficiálně přeloženy do češtiny a zveřejněny v národních doktrínách. Podle těchto doktrín (polních manuálů) cvičí své jednotky i nejnižší velitelé, u nichž není vyžadována úroveň zvládnutí anglického jazyka potřebná ke správnému pochopení a výkladu originálů aliančních publikací. Pouhý překlad alianční publikace, provedený bez znalosti řešené problematiky je často pro potřeby praxe nepoužitelný. Proto by doktríny nejnižšího řádu měly být zpracovány ve formě národní doktríny se zcela jednoznačným chápáním řešené problematiky.
Tento požadavek však naráží na uvedené pojetí vojenského předpisu v současné legislativě. Polní manuál musí být, jak již bylo uvedeno, doktrínou nejnižšího řádu, která obsahuje nejpodrobnější informace. S tím však zpracovatel předpisu v současnosti narazí při posuzování a konečné úpravě předpisu u odboru správy organizace MO, který vyžaduje stručný předpis s odvolávkami na příslušné právní normy. Dochází tak k tomu, že předpis je ,,okleštěný" na takovou mez, že je pro praxi u vojsk nepoužitelný. Veliteli přináší v nejlepším případě pouze přehled právních norem a předpisů (které si musí sám následně vyhledat) bez potřebných souvislostí a vazeb. Chceme-li funkční polní manuály ve formě předpisů, musíme hledat výjimku z definice předpisu ve smyslu RMO 29/2009, obdobně jak je tomu například u služebních pomůcek. Taktika a operační umění jsou tak specifické vojenské činnosti, že se při zpracování ,,předpisů" pro tuto oblast nelze omezit pouze na ustanovení normativní povahy.
ZÁVĚR
Zasedání Výboru pro koordinaci tvorby vojenských předpisů a vojenských publikací, prováděná v uplynulých dvou letech, konstatovala, že se v AČR projevuje nedostatek vojenských předpisů pro její činnost. Předpisy jsou buď zastaralé, nebo chybí. Tento stav byl zapříčiněn především postupným rušením předpisů ze 60. a 70. let minulého století. Bohužel předpisy byly rušeny bez jakékoli náhrady a v tak obrovském rozsahu, že v současné době má AČR ke svému výcviku a činnosti jen omezený počet vnitřních předpisů, které jsou legislativní a právní povahy a odpovídají ustanovení RMO 29/2009. Zbytek předpisů tvoří, podle vyjádření odboru správy organizace MO, tzv. šedá legislativa ve formách odborných nařízení, pomůcek a publikací. Na tyto publikace se nelze při tvorbě nových předpisů odvolávat (odbor správy organizace MO nepřipouští například odvolávky na ,,Pub", tedy publikace vydávané v oblasti doktrín). Rychlé řešení nedostatku předpisů v oblasti taktiky a operačního umění tedy vidím ve využití již vydaných vojenských publikací (doktrín), které lze v poměrně krátkém čase přepracovat do formy předpisů (manuálů), které nahradí zastaralé polní a bojové řády. Přitom znovu zdůrazňuji, že v oblasti taktiky nejde o klasické předpisy, ale o polní manuály, které následně vyžadují tvůrčí přístup velitelů při jejich používání. Druhou, radikálnější variantou, je použít pro tvorbu tohoto typu předpisů stejný postup, jaký je uveden v druhém bodě tohoto článku při přebírání aliančních doktrín, tedy zavést již zpracovanou národní doktrínu (z řady vojenských publikací s označením Pub) vojenským předpisem z řady ,,Oper" a ,,Vševojsk". Tento postup by však byl stejně nelogický jako je tomu v případě přebírání aliančních doktrín.
Literatura
[1] RMO č. 29/09 O přípravě, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v působnosti MO a vydávání Věstníku MO ze dne 20. srpna 2009. Praha: Věstník MO, částka 15 z roku 2009.
[2] NVMO č. 36/2009 Pravidla pro zpracování vnitřního předpisu a jeho vyhlašování ve Věstníku Ministerstva obrany ze dne 23. října 2009. Praha: Věstník MO, částka 19 z roku 2009.
[3] NVMO č. 20/2010 Příprava a schvalování vojenského předpisu ze dne 23. dubna 2010. Praha: Věstník MO, částka 8 z roku 2010.
[4] Zápis z 13. zasedání Výboru pro koordinaci tvorby vojenských doktrín, vojenských předpisů a služebních pomůcek. Čj. 6508/2010-1970. Vyškov: VeV - VA, 15. listopadu 2010.
[5] MARKVART, Petr. Doktrína USA. [Prezentace na zasedání redakční rady časopisu Doktríny]. Vyškov: VeV - VA, 10. prosince 2012.
[6] POHLODEK, Jiří. Soustava vojenských publikací a vojenských předpisů. [Prezentace na 13. zasedání Výboru pro koordinaci tvorby vojenských doktrín, vojenských předpisů a služebních pomůcek]. Vyškov: VeV - VA, 15. listopadu 2010.
(1) Např. standardizační dohody Organizace Severoatlantické smlouvy (STANAG), vojenské doktríny (zpět)