plk. gšt. Ing. Jaromír ZŮNA, MSc. VeV – VA Vyškov
Úvod
Provinční rekonstrukční týmy (PRT) představují novou praxi v aliančních a koaličních operacích, která je v současnosti aplikována v operacích v Iráku a Afghánistánu. Potřeba zavedení PRT do praxe vyplynula jako důsledek politiky, která preferovala řešení krizí mimo rámec existujících mezinárodních organizací a stálých aliancí. Pro použití PRT v operacích chyběla předchozí praxe a jak politická, tak i vojenská teorie. V současné době se analyzují zkušenosti z použití PRT v operacích a jsou vypracovány základní manuály pro činnost velitelů a koaličních sil v této oblasti.
V souvislosti s novou praxí je v teoretické i praktické rovině analyzován potenciál PRT a jejich eventuální použitelnost i v jiném politickém rámci pro řešení krizí, například v misích a operacích pod vedením EU, OSN a regionálních organizací. V teoretické rovině je aktuální řešit, zda jsou PRT přínosem do teorie a praxe mírových operací, nebo účelovým opatřením, zavedeným pro potřeby vojenských intervencí v Iráku a Afghánistánu. O vytvoření PRT se v ozbrojených silách USA uvažovalo již od roku 2002 jako o jednom z opatření k podpoře koncepce stabilizačních operací především pro případy, kdy operace bude vedena nezávisle na mezinárodních organizacích a stálých aliancích. Vzhledem k vývoji v bezpečnostním prostředí jsou stabilizační operace nově považovány za základ vojenských činností ozbrojených sil USA v budoucích operacích. PRT jsou charakterizovány jako dočasné civilní a vojenské organizace, které jsou určeny k působení v nebezpečném prostředí v období, které následuje bezprostředně po ukončení vojenského konfliktu. Jejich vytvoření má za cíl vyřešit propojení vojenských a stabilizačních činností v operacích. Prostřednictvím integrovaného vojenského a civilního působení má být dosaženo stabilizace situace v dané oblasti a po ukončení hlavních vojenských operací propojení vojenských sil s civilní správou. Součinnost mezi vojenskými silami a civilní správou má koaličním silám vytvořit podmínky pro podporu místních úřadů při výstavbě systému státní správy, předpoklady pro ekonomicky udržitelný rozvoj a zajistit základní veřejné služby (bezpečnost, zdravotnictví, vzdělání, atd.) na provinční úrovni. Hlavním úkolem PRT při rozvoji této součinnosti je posilování legitimity vlády hostitelské země. (1)
Po naplnění uvedených funkcí PRT zanikají a jejich úkoly (činnosti) jsou předány institucím, které tradičně realizují diplomatické činnosti, humanitární činnosti a rozvojové programy (OSN, mezinárodní a nevládní organizace, národní státy atd.). PRT jsou vzhledem ke svým funkcím považovány za součást dlouhodobých strategií, směřujících k předání odpovědnosti za bezpečnost, plnění funkcí státní správy a udržitelný sociálně-ekonomický rozvoj z koaličních sil na instituce státní správy na provinční úrovni.
1 Cíl činnosti provinčních rekonstrukčních týmů
Cílem činnosti PRT je poskytnout pomoc provinčním vládám při vytváření transparentních a udržitelných schopností vládnout, při zvyšování bezpečnosti a zákonnosti, realizaci programů politické a ekonomické obnovy a administrativní správy k zabezpečení základních potřeb populace.(2) Dalším cílem je rovněž zvýšit stabilitu na teritoriu prostřednictvím mezinárodní vojenské přítomnosti a asistovat při vytváření základních schopností hostitelské země pro zajišťování bezpečnosti a prosazování práva a zákonnosti na provinční úrovni. Základními způsoby plnění uvedených funkcí ze strany PRT je poskytování expertních znalostí a posilování schopností nově vznikajících úřadů místní samosprávy cestou ovlivňování nerozhodnuté části populace a působením proti jednotlivcům nebo skupinám, způsobujícím obstrukce nebo bránícím stabilizačnímu procesu. Úsilí PRT v oblasti rekonstrukce a rozvojové oblasti se soustřeďuje na vznik místní samosprávy a její propojení s centrální vládou a místní populací, na rozvoj schopností státních úřadů na provinční úrovni zajišťovat základní služby obyvatelstvu, na podporu rozvoje ekonomických aktivit přímo podporujících populaci, na podporu místních představitelů státní správy a naplnění očekávání mezinárodní pomoci u místní populace.
Jde o komplex úkolů, shodných s ambicemi integrovaných misí mezinárodních organizací, které ve své činnosti disponují kapacitami, poskytovanými v globálním měřítku. K plnění obdobných úkolů, ale v mnohem komplexnějším pojetí, než je tomu v případě PRT, jsou v misích a operacích mezinárodních organizací zřizovány regionální úřady. Specifickým znakem PRT je, že humanitární, rekonstrukční a stabilizační činnosti jsou vykonávány vojenskými a civilními osobami, které nejsou ve své činnosti nezávislé a nestranné a jejichž činnost je podřízena operačním hlediskům. Vojenské síly působící v operacích si tímto osvojují postupy, které jsou typické pro mezinárodní a nevládní organizace. Mimo jiné tato praxe způsobuje, že se vytrácí rozdíl v tradičních rolích organizací, tvořících mezinárodní bezpečnostní systém. Může to rovněž vést k prohlubování nedůvěry místního obyvatelstva k cílům operace. Koncepce PRT rovněž neumožňuje plně využít potenciál mezinárodních a nevládních organizací v důsledku možné kompromitace řídících principů pro humanitární a rozvojovou činnost. Uvedené lze dokumentovat na oblastech, které tvoří základ koncepce PRT.
2 Základ koncepce provinčních rekonstrukčních týmů
Základem koncepce pro použití PRT je vytvoření civilně-vojenské organizace, která rozšiřuje asistenční dosah vlády USA a širší mezinárodní komunity z centra politické moci na teritoriu krize na provinční úroveň a do místních komunit.(3)Jde o koncepci usilující o propojení úkolů jednotek taktického stupně s humanitárními a rozvojovými činnostmi v geograficky vymezené oblasti. Základem koncepce je podřízení všech hlavních činností, včetně rozvojových, operačním hlediskům. PRT byly zavedeny do praxe jako integrální součást širších koncepcí k vedení stabilizačních operací a operací, založených na účincích.
Funkčním principem PRT je operovat jako integrovaná vojensko-civilní organizace: ,,V ideálním případě by měl být PRT organizován na bázi organické jednotky, která by byla posílena o další schopnosti v závislosti na úkolu, nepříteli, terénu a klimatických podmínkách, dostupných jednotkách a prvcích podpory, času, který je k dispozici, a při zohlednění civilních záležitostí.(4) Organizační struktura, úkoly a způsob použití PRT jsou tím založeny na vojenských přístupech a hlediska rozvojová a rekonstrukční jsou okrajová, plnící funkci podpory stabilizačním úkolům: ,,Komunita rozvojových organizací může považovat zvýšení gramotnosti nebo snížení dětské úmrtnosti za účinek. Pro PRT jsou tyto výsledky považovány pouze za výstupy a jsou pouze tak důležité, nakolik posunují kupředu konečný účinek stability.(5) Ve většině dokumentů, popisujících činnost PRT, se dále uvádí, že integrace příslušníků PRT s operujícími manévrujícími jednotkami je považována za multiplikátor síly.
Vytvoření PRT je reakcí na probíhající změny v bezpečnostním prostředí, kdy se předpokládá, že při řešení komplexních krizí budou vojenské síly v budoucnu ve stále větší míře operovat mezi civilní populací. PRT jsou určeny k použití ve stabilizačních operacích, vedených národním státem nebo koalicí států, případně vojenskou aliancí. Půjde zejména o případy, kdy odlišnost politických cílů hlavních aktérů neumožňuje při řešení krize přístup k již existujícím strukturám a kapacitám mezinárodních a nevládních organizací. Pokud řešení krize probíhá mimo rámec mezinárodních a nevládních organizací, jsou PRT určeny k podpoře realizace rekonstrukčních, rozvojových a humanitárních úkolů, které jsou realizovány vládou hostitelské země nebo mezinárodními silami. Použití PRT se předpokládá ve fázi vojenské operace, která následuje krátce po ukončení bojové činnosti, a předpokládá se, že po dosažení požadovaného stupně bezpečnosti budou ve své činnosti nahrazeny mezinárodními a nevládními organizacemi a specializovanými institucemi. Vzhledem k tomu, že PRT jsou součástí sestavy vojenských sil v operaci a nejsou určeny k samostatnému dlouhodobému působení na teritoriu krize ve struktuře mezinárodních a nevládních organizací, je jejich působení časově omezeno délkou trvání vojenské operace.
Při takto definovaných funkcích PRT nutně vzniká rozpor mezi vojenskými principy, které jsou určující pro vedení operace, a řídícími principy pro humanitární a rozvojovou oblast. Vzhledem k určení, cílům činnosti, úkolům a způsobům plánovaného použití je zřejmé, že koncepce PRT byla vypracována ve vojenském prostředí a pro vojenské použití, bez využití expertních znalostí komunity mezinárodních a nevládních organizací, které jsou v otázkách rozvoje vysoce kompetentní a opírají se o dlouhodobou praktickou zkušenost. Přirozeným důsledkem takto pojaté koncepce PRT je vzájemný odstup, který existuje mezi PRT a mezinárodními, humanitárními a nevládními organizacemi. V operaci v Afghánistánu, například v rámci překonávání těchto potíží SRN iniciovala změnu podřízenosti svého PRT Kunduz z operace OEF (U.S.) pod velení operace ISAF (NATO) z důvodu rozdílu v popularitě a politické efektivitě obou operací.(6)
V průběhu vojenské intervence v Afghánistánu sice dochází k příležitostné koordinaci činností mezi PRT a mezinárodními a nevládními organizacemi, jedná se ale většinou o dílčí projekty, nikoli o koordinované úsilí, zahrnující celé teritorium země. Rozdílnost řídících principů, upravujících činnosti hlavních aktérů, je proto potřebné považovat za jednu z překážek pro vypracování společného plánu rekonstrukce a obnovy Afghánistánu.
Dokumenty, upravující použití PRT v operacích, jsou značně rozporuplné. Praxe použití PRT v Afghánistánu a Iráku se vzájemně odlišuje ve všech hlavních oblastech. Proto jsou řídící dokumenty a příručky pro činnost PRT vypracovávány samostatně pro každou operaci. Činnost PRT se rovněž výrazně odlišuje od existující praxe v misích a operacích pod vedením mezinárodních organizací, které pro obdobné činnosti již mají vytvořeny organizační struktury i mechanismy pro jejich řízení.
3 Použití provinčních rekonstrukčních týmů v operacích
Pro použití PRT v operacích v Iráku a Afghánistánu nebyla předem vypracována ucelená koncepce. Koncepce použití PRT byla formulována až v průběhu vojenských operací v Afghánistánu a Iráku. Činnost PRT nevycházela z existujících teorií pro vedení misí a operací, jejichž úkolem je řešení komplexních a dlouhodobých úkolů rekonstrukce a obnovy. Použití PRT se rovněž neopírá o předchozí empirickou zkušenost, protože jde o zcela nový prvek sestavy vojenských sil v operacích. Většina postupů a doporučení pro činnost PRT byla převzata z koncepce multidimensionálních mírových operací OSN a integrovaných misí mezinárodních organizací s cílem dosáhnout obdobné úrovně komplexního působení i ve stabilizačních operacích, vedených koaličními silami. Působení PRT se projevuje širokou škálou činností, zahrnující od vojenského použití síly přes rozvojové činnosti, až po podporu výkonu okupační správy. V řadě případů byly úkoly, struktura a činnost PRT odvozeny až od konkrétních podmínek na svěřené části teritoria: ,,Každé PRT se ve spektru intervence nachází na jiném místě. Proto aktivity každého PRT závisí na místních podmínkách.(7) V dokumentech analyzujících činnost PRT se na řadě příkladů poukazuje na skutečnost, že vytvořené týmy zahajovaly svou činnost bez předem vytvořených podmínek v oblasti personálního zabezpečení, plánování, přípravy a následného koordinovaného působení v operaci.
Situace v operačním prostoru, absence teorie a účelové použití PRT v praxi vojenských operací v Iráku a Afghánistánu vedly ke vzniku dvou zcela samostatných pojetí výstavby a použití PRT (viz tabulka č. 1). V případě Iráku je podstatou rekonstrukčních a rozvojových činností podpora vytváření kapacit, které jsou nezbytné pro obnovu infrastruktury, zničené v průběhu vojenské intervence. Irák vždy disponoval centrální vládou, funkční státní administrativou, rozvinutou infrastrukturou a opíral se o identifikaci obyvatelstva se státem. V operaci v Iráku proto sehrává významnou roli při zřizování a řízení PRT vláda hostitelské země. V roce 2007 působilo v Iráku 18 PRT, ze kterých tři byly vytvořeny koaličními partnery, sedm bylo součástí sil U.S. a osm PRT bylo zřízeno vládou Iráku.(8)
V případě Iráku je vláda hostitelské země hlavním nositelem rekonstrukčního a stabilizačního procesu. Podmínky v Afghánistánu neumožňují aplikaci stejných postupů a zkušeností z Iráku. Podstatou procesu rekonstrukce a obnovy v Afghánistánu je budování nové společnosti a budování státu za podmínek nízké úrovně vzdělanosti obyvatelstva, neexistující infrastruktury, nízkého vlivu centrální vlády, tradičního kmenového uspořádání země a kontinuálního vnitřního konfliktu. Proto jsou v případě Afghánistánu hlavním nositelem úkolů rekonstrukce a obnovy mezinárodní organizace a mezinárodní vojenské síly.
V praxi vojenských operací v Iráku a Afghánistánu jsou použity čtyři různé typy PRT. Operační PRT (Embed PRT) představuje prvek o velikosti 4-6 osob, zařazený do sestavy brigádních úkolových uskupení. Jeho hlavní funkcí je působit jako multiplikátor síly při vedení bojové činnosti proti opozičním silám. Přidělený PRT (Collocated PRT) se umisťuje na základně koaličních sil a jeho činnost je zaměřena na spolupráci s provinční vládou. Velikost přiděleného PRT se pohybuje mezi 58-87 převážně civilními osobami. Tento typ PRT má rovněž standardizované organizační struktury. Samostatný PRT (Independent PRT) je umístěn na samostatné základně a působí ve vymezeném operačním prostoru. Plní různorodé úkoly v oblasti bezpečnosti, rekonstrukce a obnovy. Tento typ rekonstrukčního týmu představuje i PRT Logar (ČR). Velikost a organizační struktura samostatných PRT je různorodá a dosahuje zpravidla několika set osob s malým počtem civilních expertů pro rekonstrukční činnosti. Regionální PRT (Regional PRT) se umisťuje na vyšších štábech koaličních sil. Jeho úkolem je zajišťovat koordinaci činností mezi koaličními silami, PRT a provinčními vládami. V Iráku jsou použity všechny uvedené typy PRT. V operaci v Afghánistánu jsou použity pouze samostatné PRT s autonomním charakterem svých činností.
Oblast |
Irák |
Afghánistán |
| Základní struktura | Civilní organizace s přidělenými vojenskými prvky | Vojenská organizace s přidělenými civilními prvky |
| Velení a řízení | Ministerstvo zahraničních věcí Civilní řízení, vojenský zástupce |
Ministerstvo obrany Vojenské velení, zástupce pro civilní činnosti |
| Převládající podíl na celkové činnosti | Civilní činnosti Budování kapacit | Vojenské činnosti Rekonstrukce a obnova |
| Mise | ,,Asistovat iráckým provinčním vládám při rozvoji transparentních a udržitelných schopností pro zabezpečování funkcí státu, zvyšování bezpečnosti a zákonnosti, politického a ekonomického rozvoje a provinční administrativní správy, která je nutná k zajištění základních potřeb populace."(9) | ,,PRT poskytnou podporu Islámské Afghánské republice při prosazování jejího vlivu za účelem dosažení stabilního a bezpečného prostředí ve stanovených operačních prostorech a tím umožnit realizaci reforem bezpečnostního sektoru a rekonstrukčního úsilí."(10) |
| Prostředky | Veřejná diplomacie
Posilování ekonomického rozvoje Posilování provinční vlády Koordinace rekonstrukce a rozvoje Koordinace činností k zajištění práva, zákonnosti a pořádku |
Bojová činnost
Informační kampaň Psychologické operace Civilně-vojenské operace |
| Doporučená organizační struktura | Skupina podpory místní vlády Skupina podpory rozvoje ekonomiky Skupina podpory rozvoje infrastruktury Skupina podpory stabilizačních činností Bezpečnostní složka Vojenská jednotka |
Velitelství a štáb - operační, administrativní, podpůrné složky Jednotky ochrany sil Bojové jednotky Jednotky logistiky a podpory Prvek pro civilní záležitosti Prvek pro civilní projekty Prvek vojenské policie Prvek pro civilní a vojenskou spolupráci Prvek pro vedení psychologických operací Prvek EOD Prvek vojenského zpravodajství |
| Typ | Operační PRT ( Embed PRT) |
PRT s různou organizační strukturou, schopnostmi a autonomními funkcemi |
| Charakter prostředí | Národní identita Existující státní správa |
Kmenová identita Kmenové a provinční zřízení |
Tabulka č. 1 Rozdíly v pojetí PRT v operacích v Iráku a Afghánistánu
Z uvedeného vyplývá, že příprava, výstavba a použití PRT se neopírají o jednotný standard a existují významné odlišnosti mezi jednotlivými týmy z hlediska plněných funkcí, velikosti, struktury a charakteru personálu. Značný vliv na uspořádání PRT mají rovněž národní státy, které aplikují nezávislé národní přístupy k řešení komplexních krizí a použití vojenských sil v nich. Zatímco americké pojetí výstavby a řízení PRT se opírá o vojenské struktury, v německém pojetí, například, je PRT institucí federální vlády, která je složena z příslušníků ministerstva zahraničí, ministerstva vnitra, ministerstva pro ekonomickou spolupráci a rozvoj a ministerstva obrany se schopností působit v široké škále rekonstrukčních a rozvojových činností.(11) Pro operaci v Iráku jsou PRT vybaveny prvky, které jim umožňují v omezené míře podporovat koaliční a národní rozvojové projekty. PRT v Afghánistánu jsou naproti tomu strukturovány jako bojové jednotky, které jsou doplněny o omezené kapacity pro realizaci krátkodobých rekonstrukčních projektů s okamžitým dopadem do místních komunit. Takovou strukturu má i PRT Logar (ČR), který se skládá z velitelství (7 osob), štábu (66 osob), bojových jednotek (146 osob) a jednotek logistiky a podpory (58 osob). PRT Logar je dále doplněn o civilní rekonstrukční a rozvojový prvek v počtu do 10 civilních specialistů.(12)
Jde o charakteristický způsob použití PRT k podpoře vedení stabilizačních operací. Například, koncepce stabilizačních operací ozbrojených sil Francie považuje PRT za jádra distribuovaných vojenských činností na obsazených teritoriích, kolem kterých operují bojové jednotky. Koncepce je rovněž nazývána koncepcí ,,olejových skvrn". Ofenzivní operace, vedené do hloubky teritoria v počátečních fázích vojenské intervence, zajišťují zničení hlavních sil protivníka. Postup do hloubky, zejména v geograficky rozsáhlém operačním prostoru s členitým terénem, zanechává velké části teritoria bez stabilizačních opatření a bezpečnostní situace se v těchto prostorech rychle vrací do původního stavu. Trvalejších efektů na obsazeném teritoriu lze dosáhnout sladěním postupu hlavních sil s výstavbou PRT v hlavních sídelních místech nebo jinak důležitých oblastech. Uvedený postup je sice pomalý, ale umožňuje vytěsnit ozbrojeného protivníka ze zájmových prostorů do oblastí (terénu), kde je silně omezen jeho vliv na civilní populaci. Z dlouhodobého hlediska je tento způsob vedení stabilizační operace založen na předpokladu postupného rozšiřování zájmových prostorů PRT a tím i kontinuálního zvyšování počtů civilního a vojenského personálu PRT a finančních prostředků, vyčleněných na realizaci rozvojových projektů. Uvedeným postupem mají být vytvořeny podmínky pro vznik prvků státní správy na teritoriích a tím i základů pro rozvoj v sociální a ekonomické oblasti. Koncepce stabilizačních operací, založených na širokém použití PRT, nesměřuje k přímému zničení sil protivníka, ale k jeho postupnému vytlačení ze zájmových prostorů a městských aglomerací, k eliminaci jeho vlivu na civilní populaci a k následné izolaci v geograficky vymezeném prostoru.(13)
4 Použitelnost provinčních rekonstrukčních týmů v operacích pod vedením mezinárodních organizací
Budoucí použitelnost PRT v misích a operacích pod vedením mezinárodních organizací je nutné posuzovat z hlediska schopnosti PRT působit v součinnosti nebo v rámci struktury mezinárodních a nevládních organizací. Potenciál PRT je nutné hodnotit ze tří základních hledisek:
Civilní a vojenská spolupráce plní v rámci PRT podpůrnou funkci, která má zabezpečovat komunikaci s místním obyvatelstvem, získávat informace z prostředí a formulovat doporučení k zajištění kontinuity vojenských operací s rozvojovými a rekonstrukčními činnostmi. V činnosti PRT jsou aplikovány dvě koncepce civilní a vojenské spolupráce, USA a NATO. V ozbrojených silách USA je civilní a vojenská spolupráce definována jako: ,,... aktivity velitele k ustanovení, udržování, ovlivňování, nebo využívání vztahů mezi vojenskými silami, vládními a nevládními civilními organizacemi a úřady a civilní populací v přátelském, neutrálním, nebo nepřátelském prostředí k podpoře vojenských operací a k zajištění dosažení operačních cílů USA.(14) Vztahy mezi vojenskými a civilními složkami jsou v operaci považovány za jeden z prostředků prosazování politických a vojenských cílů USA. NATO přistupuje k civilní a vojenské spolupráci vyváženějším způsobem a definuje ji následovně: ,,... koordinace a spolupráce k podpoře mise mezi velitelem NATO a civilními aktéry, včetně národní populace a lokálních autorit, stejně jako mezinárodními, národními a nevládními organizacemi a agenturami.(15) Jde sice o obecnější vyjádření účelu, jehož podstatou ale nadále zůstává využití potenciálu koordinace a spolupráce s civilními aktéry k podpoře dosahování vojenských cílů mise. Oba uvedené přístupy jsou komunitou mezinárodních a nevládních organizací považovány za nedostatečné a za nepochopení principů humanitární a rozvojové činnosti. Civilní a vojenská spolupráce umožňuje zajistit základní vzájemnou informovanost a koordinaci, nikoli však kvalitativní změnu chování vojenských sil a civilních aktérů v operaci. K takto pojaté civilní a vojenské spolupráci se mezinárodní a nevládní organizace nepřipojují, s výjimkou kritických situací, kdy principy humanity převáží nad obecnými pravidly pro jejich činnost.
Rozvojové, rekonstrukční a humanitární programy jsou realizovány mezinárodními a nevládními organizacemi a agenturami, které disponují kvalifikovaným personálem s dlouhodobou zkušeností v oboru. Vzhledem k tomu, že PRT působí mimo systém mezinárodních organizací, je nedostatek kvalifikovaného personálu průvodním jevem jejich činnosti. V Iráku výstavba PRT od počátku narážela na vážné problémy způsobené především neochotou diplomatů a pracovníků ministerstva zahraničí USA vykonávat funkce v PRT. Pro Irák bylo plánováno vytvoření 35 PRT. V roce 2006 se pouze pro 12 z nich podařilo rekrutovat žadatele do výběrového řízení. Z celkového počtu 19 žadatelů pouze jeden splňoval kvalifikační požadavky na funkci.(16) Obdobná situace je i v Afghánistánu, kde mají přispívající země zásadní problémy s obsazováním míst civilních expertů a se zajištěním jejich dlouhodobého setrvání v misi. Proto se v případech, kdy PRT není adekvátně doplněno civilním personálem, usiluje o povolání ke službě specialistů ze záloh k výkonu odborných funkcí. Nedostatek kvalifikovaného personálu s dlouhodobou zkušeností z realizace rozvojových a humanitárních programů v krizových oblastech a snaha o výkon těchto funkcí uniformovaným personálem dále komplikuje postavení PRT ve vztahu k mezinárodním a nevládním organizacím.
Rozvojové, rekonstrukční a humanitární projekty pod řízením mezinárodních a nevládních organizací a agentur jsou zaměřeny na řešení podstaty krize. Mezinárodní a nevládní organizace předpokládají dlouhodobé působení v krizové oblasti a jejich činnost je založena na dlouhodobých integračních a rozvojových strategiích. Organizační struktury, které za tímto účelem vytvářejí, proto musí být uzpůsobeny pro dlouhodobé působení na teritoriu mise. Naproti tomu PRT představuje dočasný prvek sestavy vojenských sil v operaci, který předpokládá předání odpovědnosti za rekonstrukční a rozvojové činnosti na provinční úrovni nástupnickým organizacím po zajištění bezpečného prostředí pro jejich činnost. Nedostatek kvalifikovaného personálu, jeho časté rotace a podmínění realizace rekonstrukčních činností PRT trváním vojenské operace neumožňují dosáhnout reálné změny situace na svěřeném teritoriu.
Dalším důsledkem působení PRT mimo rámec mezinárodních organizací je omezený přístup k financování rozvojových, rekonstrukčních a humanitárních projektů z prostředků specializovaných mezinárodních a nevládních organizací a agentur. PRT je tím ve své činnosti závislé na financování rámcovým státem, který jej vytváří. Od roku 2003 byl mezinárodní postoj k Afghánistánu založen na minimální angažovanosti bez předpokladů dosažení reálných politických a sociálně-ekonomických změn ve společnosti. Afghánistán v roce 2003 obdržel méně mezinárodní humanitární pomoci než v postkonfliktním období obdržela Bosna a Hercegovina nebo Východní Timor.(17)
Mezi úkoly PRT v oblasti rekonstrukce a obnovy je zařazena i reforma bezpečnostního sektoru. Činnosti, které PRT reálně vykonává, se zaměřují pouze na praktický výcvik příslušníků ozbrojených složek, nikoli na reformu bezpečnostního sektoru. PRT nejsou způsobilé řešit problematiku reforem bezpečnostních sektorů z následujících důvodů. Pro působení PRT v Iráku a Afghánistánu není vypracován jednotný plán činnosti. PRT rovněž nedisponují schopnostmi, které jsou nutné pro řešení složitých procesů zahrnujících kontrolní mechanismy bezpečnostních složek, jejich řízení, financování, výstavbu a rozvoj. Funkce PRT je zaměřena na provinční úroveň bez silnější vazby na složité procesy reformy bezpečnostního sektoru v národním měřítku. V Iráku reforma bezpečnostního sektoru není vůbec považována za funkci PRT. Činnosti PRT v této oblasti nejsou založeny na mezinárodně přijatých koncepcích OSN, EU nebo jiných mezinárodních organizací. Použití pojmu reforma bezpečnostního sektoru pro výcvikové činnosti PRT vede ke zmýlení v reálném poslání, funkcích a činnostech PRT.
Lze učinit závěr, že PRT usilují o plnění komplexních funkcí, které jsou obdobné jako úkoly a poslání regionálních úřadů v moderních mírových operacích OSN. Regionální úřady plní funkce na podporu sociálního, ekonomického a kulturního rozvoje v regionu. Realizují široké spektrum úkolů zaměřených na obnovu civilní správy, veřejných služeb, vzdělávacího systému a dodržování lidských práv. Podporují výkon státní správy na regionální úrovni a poskytují poradenství při realizaci civilních projektů rekonstrukce a obnovy. Jednou z jejich nejvýznamnějších činností je koordinace činností mezi představiteli místní samosprávy a mezinárodními organizacemi a specializovanými agenturami, které se podílejí na realizaci projektů obnovy. Regionální úřady tím plní progresivní funkci, kdy propojují regionální úroveň s mezinárodními a nevládními organizacemi, které zabezpečují mobilizaci prostředků k realizaci projektů rekonstrukce a obnovy v globálním měřítku. Regionální úřady jsou většinou dislokovány společně s jednotkami mírových sil nebo mezinárodních policejních sil.
PRT neznamenají nový přínos pro teorii mírových operací. PRT jsou prvkem pro realizaci projektů rekonstrukce a obnovy, který byl vytvořen převzetím praxe a zkušeností regionálních úřadů z nové koncepce mírových operací OSN, za účelem jejich následné aplikace v podmínkách koaličních a aliančních stabilizačních operací, vedených mimo rámec mezinárodních organizací. Působením vně struktury mezinárodních institucí a specializovaných mezinárodních rozvojových a humanitárních organizací nemají PRT vytvořeny předpoklady k plnění komplexních úkolů rekonstrukce a obnovy, k jejichž plnění byly zřízeny. Mezinárodní instituce a organizace nemohou poskytnout PRT své kapacity a zdroje, protože způsoby činnosti PRT nekorespondují s řídícími principy, upravujícími rozvojové a humanitární oblasti. Činnost PRT také není kompatibilní s činností prvků, které se zřizují k plnění rekonstrukčních a rozvojových úkolů v operacích pod vedením mezinárodních organizací, například v mírových operacích OSN (viz tabulka č. 2).
Oblast |
PRT |
Regionální úřady |
Strategie rozvojové činnosti |
Podpora vojenských cílů mise Podřízení operačním hlediskům
|
Principy humanitární a rozvojové činnosti Podpora integračním a rozvojovým strategiím |
Cíle projektů |
Odstraňování symptomů krize Krátkodobé cíle po dobu trvání mise |
Řešení podstaty krize Dlouhodobé působení |
Kvalifikace personálu |
Krátkodobý výcvik |
Vzdělání v oboru Dlouhodobá praxe |
Personální zabezpečení projektů |
Činnost zajištěna vojenským personálem Malá dostupnost civilních expertů |
Dostupnost kvalifikovaného personálu mezinárodních institucí, mezinárodních a nevládních organizací v globálním měřítku |
Řízení projektů |
Národní Koaliční/Alianční |
Mezinárodní Mezinárodní bezpečnostní systém |
Financování projektů |
Národní |
Mezinárodní instituce Mezinárodní organizace Globální zdroje |
Strategie rozvojové činnosti ve vztahu k cílovému stavu |
Strategie vyvázání se z mise Předání odpovědnosti nástupnické organizaci |
Integrační strategie Rozvojové strategie |
Tabulka č. 2 Porovnání činnosti PRT a regionálních úřadů v určujících oblastech
Vojenské doktrinální postupy a řídící principy, vypracované pro činnost PRT, jsou mnohdy označovány jak v rovině teoretické, tak i zástupci praxe z řad mezinárodních a nevládních organizací za výstřední a škodlivé povaze mírových operací. Jako příklad lze uvést kritiku z aplikace sociálního inženýrství nebo administrace okupovaných teritorií. Vojenské intervence v Iráku a Afghánistánu nebyly vedeny s cílem dosáhnout plné obnovy zemí a vyřešení humanitárních situací. Pokud je řešení krizí založeno převážně na vojenských přístupech, potom ze sekvence jednotlivých fází vojenských intervencí - plánování a příprava, intervence, stabilizace, předání odpovědnosti, odsun - nevyplývá závazek angažovanosti v krizové oblasti a realizace dlouhodobých projektů rekonstrukce a obnovy. Měřítkem takového závazku je pro populaci v krizových oblastech rozsah, hloubka, vytrvalost, dlouhodobost a komplexnost rozvojové pomoci a její provázanost s celkovým průběhem mise. PRT jsou určeny pouze k realizaci krátkodobých a místně zaměřených rozvojových aktivit. Integrace rozvojových činností se strukturou úkolového vojenského uskupení způsobuje, že i rozvojová činnost se jeví jako operace a vzbuzuje u místní populace nedůvěru k jejím cílům. Podřízení rozvojové činnosti operačním hlediskům znemožňuje slučitelnost funkcí PRT s působením mezinárodních, nevládních a humanitárních organizací.
6 Provinční rekonstrukční tým v připravované Doktríně AČR
Rozhodnutí ČR vyslat PRT do operace v Afghánistánu je určitým mezníkem v účasti AČR v zahraničních operacích a misích. Vedle nového způsobu použití vojenských jednotek AČR v zahraničních operacích jde rovněž o první případ vytvoření společného kontingentu několika ministerstev vlády ČR pro působení v zahraniční vojenské operaci. Činnost českého PRT v provincii Lógar je hodnocena pozitivně především pro poměrně vysoké zastoupení civilních expertů v porovnání s PRT jiných zemí. Pro země, jejichž participace v zahraničních operacích a misích může mít vzhledem k objektivně existujícím podmínkám pouze charakter dílčích příspěvků do mnohonárodních sil, je právě kontingent typu PRT velice vhodný. Hlavní výhodou je možnost sdílení kapacit několika rezortů ke splnění mezinárodních závazků ČR způsobem, který nevyžaduje nákladné nasazení sil a prostředků většího rozsahu.
Obdobně jako je tomu v případě ozbrojených sil většiny jiných zemí, má AČR k dispozici pro použití PRT v operacích pouze empirickou zkušenost. Praxe z použití PRT v operacích v Iráku a Afghánistánu se v současné době analyzuje a jsou formulována doporučení pro činnost velitelů a jednotek. V AČR v současné době probíhá novelizace Doktríny Armády České republiky (2004). Do obsahu návrhu textu doktríny AČR je nově zařazena i problematika PRT. Doplněním obsahu doktríny AČR o problematiku PRT by měla být definována soustava zásad pro budoucí řízení činnosti v procesu plánování, přípravy a použití PRT v operacích. Návrh textu novelizované doktríny AČR je v současné době předmětem odborného posuzování.
V návrhu textu doktríny AČR jsou PRT zařazeny do kategorie dalších stabilizačních aktivit. Takové zařazení odpovídá funkcím, pro které byly PRT v rámci koncepce stabilizačních operací vytvořeny. Dále se v textu doktríny AČR uvádí, že PRT jsou považovány za integrální součást misí. Vychází se z přesvědčení, že v některých misích nelze zvítězit pouze vojenskými prostředky. Za těchto podmínek je cílem PRT především realizace dlouhodobých rekonstrukčních projektů, podpora centrální vlády a podíl na zajištění bezpečného prostředí pro rozvoj. V návrhu textu Doktríny AČR není obsažena definice, případně poslání PRT. Ty jsou nahrazeny úkoly, k jejichž plnění jsou PRT ve stabilizačních operacích určeny:(18)
Vzhledem k tomu, že AČR samostatně teorii použití PRT v operacích nerozvíjí, je převážná část formulací uvedených v návrhu doktríny AČR převzata ze zahraničních vojenských textů. V jejich obsahu převažuje dokumentace aktuální praxe, na jejímž základě jsou formulována doporučení pro činnost velitelů na taktických stupních velení a řízení. Hlavním cílem při jejich tvorbě je řešit aktuální potřeby velitelů a jednotek v operacích. Zpracované vojenské texty proto nepostihují problematiku PRT v systémových souvislostech. Je to způsobeno nedostatečným teoretickým rozpracováním použití PRT v operacích, krátkou zkušeností z jejich použití a značnými disproporcemi, které existují v jejich použití v operacích v Iráku a Afghánistánu i mezi samotnými PRT v těchto operacích. Za těchto podmínek je složité oblast použití PRT poznat, zobecnit a vyvodit zákonitosti, které by umožňovaly formulovat požadavky pro budoucí výstavbu, přípravu a použití PRT v operacích.
Průběh paralelních operací vedených v Afghánistánu rovněž potvrzuje nízkou efektivitu účelového přebírání funkcí a postupů z prostředí mezinárodních a nevládních organizací a jejich následné nezávislé vojenské aplikace. PRT v Afghánistánu a Iráku se nikdy nepodařilo mobilizovat a koordinovat rozvojové činnosti v rámci komunity mezinárodních a nevládních organizací. Na činnost PRT také působí řada vlivů a omezení ze strany národních států, které jednotlivé PRT vytvářejí, a tím jsou dále oslabovány jejich integrující a rozvojové funkce.(19) Určitým signálem pro další vývoj je i novelizace předpisu pozemních sil U.S. FM 3-07 Stability Operations and Support Operations (2009), do jehož obsahu problematika PRT nebyla zahrnuta. Vzhledem k tomu, že PRT představují ve vojenských operacích pouze dílčí činnost a jejich použití v operacích a misích mezinárodních organizací je nepravděpodobné, není nutné jim věnovat v obsahu Doktríny AČR zvláštní pozornost. Obzvláště, pokud v Doktríně AČR není proporcionálně věnována stejná pozornost systémově shodným oblastem v operacích pod jiným velením než NATO. Vzhledem k tomu, že použití PRT v operacích má s vysokou pravděpodobností dočasný charakter a bude v budoucnosti nahrazeno komplexními přístupy k řešení krizí, není nutné věnovat v AČR zvýšené úsilí v teoretické oblasti na rozpracování zásad výstavby, přípravy a použití PRT v operacích.
ZÁVĚR
Na základě posouzení možností koncepce PRT je velmi malý předpoklad, že by PRT byly převzaty pro budoucí mise a operace OSN, EU nebo dalších mezinárodních organizací. Tyto organizace již disponují ekvivalentními prvky v misích a operacích pod svým velením a tyto prvky mají výrazně větší potenciál pro plnění dlouhodobých úkolů rekonstrukce a obnovy v krizových oblastech, než je tomu v případě PRT. PRT lze proto charakterizovat jako dočasný vojenský prvek sestavy sil, který je použitelný ve stabilizačních operacích pod velením NATO nebo účelové koalice států. PRT představují především taktický způsob použití vojenských sil ve stabilizačních operacích, nikoli rekonstrukční a rozvojovou činnost v jejich skutečném smyslu a obsahu. Koncepce použití PRT ve stabilizačních operacích je založena na slučitelnosti jejich činnosti s bojovým použitím jednotek. Tato skutečnost omezuje využití koncepce PRT v misích a operacích vedených v jiném politickém rámci než ve stabilizačních operacích, vedených v koaličním (aliančním) prostředí. Jejich použitelnost se jeví jako účelná za podmínek, kdy jiné řešení nebude k dispozici, a za probíhajícího vojenského konfliktu na teritoriu krize, například v případě násilného vstupu na teritorium krize. V porovnání se strukturami mezinárodních a nevládních organizací má PRT nízký potenciál pro realizaci dlouhodobých úkolů rekonstrukce a obnovy. V případě vojenské intervence v Iráku bylo možné namísto PRT použít koncepci CIMIC, která je funkční a plně akceptovaná i mezinárodními a nevládními organizacemi. Koncepce CIMIC je ale zaměřena na plnění koordinačních a součinnostních funkcí a její aplikace v podmínkách, kdy účelem vojenské intervence je i změna vládnoucího režimu, není dostatečně účinná.
Literatura:
(1) UNITED STATES DEPARTMENT OF DEFENCE. Initial Impression Report (IIR): Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan. Center for Army Lessons Learned (CALL), Ft. Leavenworth. 2007. s. viii. (zpět)
(2) KESSLER, G. Iraq Reconstruction Teams Delayed at State Department. The Washington Post , Thursday, April 13, 2006. P. A19. (zpět)
(3) UNITED STATES DEPARTMENT OF DEFENCE. PRT Playbook: Tactics, Techniques, and Procedures. Handbook No. 07 - 34, 2007. Center for Army Lessons Learned (CALL), Ft. Leavenworth. s. 3. (zpět)
(4) UNITED STATES DEPARTMENT OF DEFENCE. Initial Impression Report (IIR): Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan. Center for Army Lessons Learned (CALL), Ft. Leavenworth. 2007. s. vi. (zpět)
(5) UNITED STATES DEPARTMENT OF DEFENCE. PRT Playbook: Tactics, Techniques, and Procedures. Handbook No. 07 - 34, 2007. Center for Army Lessons Learned (CALL), Ft. Leavenworth. s. 9. (zpět)
(6) WALTER, H. The German Concept for Provincial Reconstruction Teams (PRT). Doctrine: FT - 01 Winning the Battle, Building Peace. No. 13, 2007. s. 105. ISSN 1293 - 2671. (zpět)
(7) UNITED STATES DEPARTMENT OF DEFENCE. PRT Playbook: Tactics, Techniques, and Procedures. Handbook No. 07 - 34, 2007. Center for Army Lessons Learned (CALL), Ft. Leavenworth. s. 7. (zpět)
(8) UNITED STATES DEPARTMENT OF DEFENCE. Provincial Reconstruction Teams in Iraq: Tactics, Techniques, and Procedures. Handbook No. 07 - 11, 2007. Center for Army Lessons Learned (CALL), Ft. Leanvenworth. s. 4. (zpět)
(9) UNITED STATES DEPARTMENT OF DEFENCE. Provincial Reconstruction Teams in Iraq: Tactics, Techniques, and Procedures. Handbook No. 07 - 11, 2007. Center for Army Lessons Learned (CALL), Ft. Leanvenworth. s. 6. (zpět)
(10) UNITED STATES DEPARTMENT OF DEFENCE. Initial Impression Report (IIR): Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan. Center for Army Lessons Learned (CALL), Ft. Leavenworth. 2007. s. 35. (zpět)
(11) WALTHER, H. The German Concept for Provincial Reconstruction Teams (PRT). Doctrine: FT - 01 Winning the Battle, Building Peace. No. 13, 2007. S. 104-107. ISSN 1293 - 2671. (zpět)
(12) MINISTERSTVO OBRANY ČESKÉ REPUBLIKY: Souhrnný plán přípravy velitele 4. kontingentu PRT LOGAR v operaci ISAF na území Afghánistánu. Čj.: 136 - 8/2009 - 1825. (zpět)
(13) DESPORTES, C. Doktrína použití pozemních sil (FT01) a polní manuál pozemních sil (FT02) ozbrojených sil Francie. Přednáška. Vojenská akademie ve Vyškově, 2. července 2008. (zpět)
(14) UNITED STATES DEPARTMENT OF DEFENCE: JP 1 - 02 Civil - Military Operations. (zpět)
(15) NATO: MC - 411/1 Civil Military Co- ordination. (zpět)
(16) KESSLER G. Iraq Reconstruction Teams Delayed at State Department. The Washington Post. Thursday, April 13, 2006. P A19. (zpět)
(17) General Accounting Office, "Afghanistan Reconstruction. Deteriorating Security and Limited Resources Have Impeded Progress; Improvements in the U.S. Strategy Needed", Report to Congressional Committees, June 2004, p. 50.
Abdullah Abdullah. We Must Rebuild Afghanistan. Washington Post. October 29, 2002, A21. (zpět)
(18) MINISTERSTVO OBRANY ČESKÉ REPUBLIKY. Doktrína Armády České republiky . 2008. [Návrh novelizace]. (zpět)
(19) Coalition Stability Operations Project. U.S. - CREST, Center for Research and Education on Strategy and Technology, A Working Paper, CDE - Conference, Athens, Greece, 30 Oct - 2 Nov 2006. s. 33. (zpět)