Provinční rekonstrukční týmy — zkušenosti a doporučení

Ing. Karel KUDLIČKA, Správa doktrín Vyškov

Obsahem studie je hodnocení jednotlivých modelů provinčních rekonstrukčních týmů, hodnocení jejich efektivity a pojmenování nedostatků. Studie je rozdělena do následujících částí: Resumé, I. Úvod, II. Analytický rámec, III. Politika a administrativní systém, IV. Civilně-vojenské vztahy, V. Aktivity a vztahy, VI. Dopad hodnocení, VII. Doporučení. Kromě seznamu zkratek obsahuje přílohy A až F. Přílohy zahrnují charakteristiku provinčních rekonstrukčních týmů, které byly předmětem studie (tj. PRT Kanady, Německa, Itálie, Litvy, Velké Británie a USA) a mají následující členění:

Resumé, I. Úvod: PRT a národní zájmy vysílající země, II. Strategické plánování a institucionální koordinace, III. Zapojení do mírových operací, IV. Závěr.
Informace, závěry a doporučení studie mají sloužit jednotlivým zemím ke zdokonalení organizace a činnosti provinčních rekonstrukčních týmů.
Studie je k dispozici na Správě doktrín Ředitelství výcviku a doktrín.

Stručná charakteristika studie:

RESUMÉ
Charakterizuje cíl a obsah studie.

Cílem studie bylo nalézt odpovědi na následující otázky:

I. ÚVOD

V úvodu studie je charakteristika koncepce PRT, která vznikla v 90. letech minulého století, v praxi však byla poprvé použita v roce 2002 v Afghánistánu v průběhu operace Trvalá svoboda. Z hlediska struktury, velikosti a úkolů se vyvinuly tři hlavní modely provinčních rekonstrukčních týmů:
Americký model - celkem cca 80 osob, z toho je 3-5 civilistů. Velitelem PRT je voják. Důraz je položen na projekty rychlého dopadu, PRT většinou působí v nestabilních regionech.
Britský model - celkem cca 100 osob, z toho je 30 civilistů a řídí jej civilista. Důraz je položen na budování kapacit státní správy, místní rozvoj a na schopnost působit v nestabilních regionech.
Německý model - celkem cca 400 osob, z toho je 20 civilistů. Má dvojí vedení - civilní a vojenské. Důraz je položen na dlouhodobý udržitelný rozvoj. PRT působí v poměrně bezpečných regionech.

Studie dále konstatuje, že PRT v Iráku a v Afghánistánu postrádají celkový rámec, nemají společné cíle, společnou koncepci a organizační strukturu. Neexistují žádná společná kritéria pro hodnocení úspěšnosti a vlivu současných modelů provinčních rekonstrukčních týmů. Jejich efektivnější činnosti brání nedostatky ve složení PRT a zhoršující se bezpečnostní situace.

II. ANALYTICKÝ RÁMEC

Vzhledem k absenci standardizace úkolů a činnosti PRT byly ke zpracování studie použity následující předpoklady:

III. POLITIKA A ADMINISTRATIVNÍ SYSTÉM (BYROKRACIE)

Negativní dopad na činnost PRT mají politická omezení zemí, které vysílají nebo podporují PRT, a nevyváženost financování projektů PRT. Politická omezení jednotlivých zemí se odrážejí v prioritách činnosti jejich provinčních rekonstrukčních týmů. Například hlavním cílem německých jednotek PRT je rozvojová a humanitární pomoc. Italská vláda nazývá své jednotky namísto zavedeného pojmu PRT rekonstrukčními podpůrnými jednotkami (Reconstruction Support Unit) a zdůrazňuje nevojenskou povahu italské mise. I když Německo, Itálie a Island(1) uznávají vzájemný vztah cílů a činnosti PRT v rámci boje proti povstalcům, vzhledem k veřejnému mínění v jejich zemích velmi citlivě reagují na zdůrazňování místa a významu úsilí PRT v boji proti povstalcům. To se plně odráží ve velmi restriktivních pravidlech použití sil těchto zemí. Proto Německo a Itálie, pokud jde o bezpečnost, působí v relativně stabilních regionech.

Činnost PRT ovlivňuje institucionální integrace. Země, které správně pochopily potřebu společného úsilí svých ministerstev obrany a zahraničí organizací pro rozvoj, dosahují lepších výsledků než ostatní. Britská vláda je ceněna za svoji schopnost koordinovat svá tři ministerstva, která se podílejí na obnově Afghánistánu. Neúspěch státu při koordinaci úsilí jednotlivých rezortů měl negativní vliv na činnost PRT. Příkladem je Itálie, kde je nedostatečná koordinace mezi civilními ministerstvy a ministerstvem obrany.

Nižší byrokracie podporuje koordinaci činnosti jednotlivých rezortů a umožňuje pružně reagovat na neočekávané situace. Společné financování PRT podporuje jednotu cíle a úsilí jednotlivých (vládních) rezortů.

IV. CIVILNĚ-VOJENSKÉ VZTAHY

Provinční rekonstrukční týmy se zdokonalují v oblasti koordinace civilně-vojenské spolupráce. Zkušenosti ukazují, že PRT, u kterých má civilní složka významnější podíl, se snaží efektivněji dát do rovnováhy priority ve vojenské a politické oblasti a priority v oblasti budování kapacit státní správy a místního rozvoje než PRT, u kterých je civilní složka méně početnější. Například německý PRT má strukturu s tzv. ,,dvouhlavým" vedením, které představuje zástupce armády a zástupce civilní (politické) složky. Britský PRT je veden ,,triumvirátem", který tvoří zástupce armády, zástupce diplomatické složky a zástupce pro rozvoj. Tento způsob vedení však může přinést další problémy. Podle dostupných informací jsou zástupci některých PRT ve styku pouze se svými rezortními nadřízenými. U italského PRT byly zaznamenány rozpory mezi nařízeními a směrnicemi ISAF a nařízeními a směrnicemi národního velení. Oddělení vojenské a civilní složky u německého a italského PRT vedlo až k tomu, že tyto složky byly dislokovány odděleně v různých částech města.

Koordinaci v prostoru činnosti značně ovlivňuje úroveň připravenosti příslušníků PRT. Ukázalo se, že společná příprava před nasazením je nezbytná, protože zástupci civilních rezortů neměli zkušenosti ze vzájemné spolupráce s vojáky v náročných podmínkách Afghánistánu. U některých PRT je odlišná doba rotace vojáků a civilistů, což může narušit soudržnost týmů, koordinaci a předávání znalostí a zkušeností.

Klíčovou roli u PRT mají osobnosti. Tam, kde vládne vzájemný respekt a jsou oceňovány odborné znalosti a zkušenosti, je činnost promyšlenější a dosahuje se větších úspěchů.
Činnost PRT dále významně ovlivňují organizace, které kontrolují financování projektů.

V. AKTIVITY A VZTAHY

PRT působí v rámci národního a provinčního rozvojového plánu a dvoustranné vojenské a rozvojové pomoci. PRT nejsou určeny ani vybaveny pro vedení útočného boje. Na poměrně rozsáhlém území působí několik set vojáků, a proto nelze očekávat, že by malé vojenské jednotky mohly podstatně ovlivnit bezpečnostní situaci v regionu. PRT, které působí ve stabilních oblastech na západě a východě Afghánistánu, se již nepovažují za nástroj pro vedení boje proti povstalcům.
Do boje proti drogám se zapojují pouze britské PRT, protože Britové v rámci ISAF mají v této oblasti vedoucí postavení. Jejich úsilí směřuje do tří vzájemně propojených oblastí: rekonstrukce, vládnutí a bezpečnost.

A. Rekonstrukce

Nejlepší výsledky dosahují PRT, které při plánování a realizaci projektů působí v součinnosti s provinčními institucemi, například s Radou pro rekonstrukci a rozvoj provincie (Provincial Reconstruction and Development Councils - PRDCs) a Provinčním výborem pro rozvoj (Provincial Development Committees - PRCs). Tyto organizace umožňují zástupcům místní správy podílet se na iniciaci, projednávání a schvalování projektů. Příkladem aktivní a pozitivní vzájemné spolupráce je přístup italského PRT, který se každý týden schází se zástupci PRDC ke stanovení priorit úkolů a k přípravě a schvalování projektů.

Německo založilo Provinční rozvojový fond, u kterého mohou místní komunity (Rada pro rozvoj komunity) žádat o finanční pomoc pro své projekty. Jednotlivé návrhy poté společně ohodnotí osmičlenný výbor, který se skládá ze zástupců provincie a zástupců německých ministerstev. Tyto vzájemné vztahy podporují iniciativy, jako je například Program národní solidarity, a jsou efektivní u komunit napojených na organizace provinční úrovně a dále u komunit, které se podílejí na výstavbě kapacit státní správy a na podpoře legitimity provinční vlády a Rady pro rozvoj komunity (Community Development Councils - CDS).

Projekty rychlého dopadu
Cílem takových projektů je často získat souhlas místního obyvatelstva s přítomností PRT. Některé PRT, včetně PRT USA a Itálie, mají na projekty rychlého dopadu (Quick Impact Project - QIP) vyčleněno dostatek finančních prostředků a mohou je financovat samostatně. Německý tým CIMIC a britský tým CIMIC mají na tyto projekty velmi málo finančních prostředků. Namísto toho dávají přednost kontaktům s místní komunitou ke společnému určení místních potřeb, jejichž řešení je pak záležitostí expertů PRT pro rozvoj.

Ve vysoce nestabilním prostředí je nezbytná vojenská účast na projektech zaměřených na stabilitu a humanitární pomoc prostřednictvím civilně-vojenské spolupráce. V oblastech se stabilnější situací, ve kterých mohou volně působit mezinárodní a místní nevládní organizace, je vojenská přítomnost předmětem kritiky. Krátkodobé projekty, na které se zaměřují vojáci, omezují prostor pro dlouhodobé projekty a mohou oslabit autoritu místních úřadů. Jeden PRT například staví školu bez součinnosti s Ministerstvem školství Afghánistánu. Veřejnost pak na toto ministerstvo nahlíží negativně a považuje jej za nekompetentní. Ve skutečnosti však jde o nedostatek v plánování činnosti PRT.

Obavy nevládních organizací o prostor pro humanitární aktivity přetrvají.
Nevládní organizace (Non Governmental Organization - NGOs) zpochybňují zapojení vojáků do rekonstrukčních aktivit, protože mají obavy z toho, že se jim zužuje prostor pro jejich činnost. NGO neustále vyjadřují obavy, že projekty CIMIC, které realizují PRT, vystavují jejich zaměstnance riziku, protože se tím stírá rozdíl mezi kombatanty a civilisty. NGOs zdůrazňují svou nezávislost na PRT a minimalizují přímé vztahy s vojenskými silami.

Vzrůstající mezirezortní spolupráce v rámci PRT
Jednou z nejdůležitějších změn, kterým čelí PRT, je vzrůstající mezirezortní spolupráce v rámci PRT. Nejlepšími prostředníky mezi PRT a NGO jsou zástupci afghánských organizací a ministerstev pro rozvoj, protože zde existuje zřetelné rozlišení mezi civilními a vojenskými úkoly. Příkladem jednoznačného oddělení úkolů je německý nebo italský PRT. Příslušníci civilní složky německého PRT při výkonu své činnosti dokonce odmítají vojenský doprovod. U provinčních rekonstrukčních týmů, u nichž není zřetelné odlišení jeho civilní a vojenské složky, bývá komunikace mezi PRT a NGO zpravidla velmi malá.

B. Vládnutí

V Afghánistánu jsou projekty v oblasti infrastruktury zaměřeny na upevnění vlády, na výstavbu kapacit státní správy a na místní rozvoj. Infrastruktura je značně zdevastovaná a její stav působí závažné problémy. Existuje obecná shoda v tom, že nedostatky ve vládnutí nabývají kritických rozměrů, což přispívá k oživení Tálibánu. Na řešení tohoto problému však nebyly zaměřeny žádné programy PRT nebo jiných organizací. Pokud vládní instituce nebudou kompetentní a nebudou působit cílevědomě a jednotně, nebudou respektovány a nebude možné zabezpečovat udržitelný ekonomický rozvoj.

C. Bezpečnost

Přímý vliv vojenské složky PRT na bezpečnost je omezený. PRT mají k vytváření bezpečného prostředí přispívat svou přítomností v oblastech, ve kterých nejsou žádné vládní instituce (orgány státní správy). Možnosti PRT ke zvýšení bezpečnosti mimo hranice měst, ve kterých jsou dislokovány, jsou velmi malé vzhledem k malé velikosti lehce obrněných jednotek, kterými disponují, a k velkému operačnímu prostoru. Silným argumentem pro existenci vojenských patrol je ani ne tak jejich přínos pro bezpečnost, jako jejich význam při sběru zpravodajských informací a zjišťování potřeb místních komunit. Pokud se však patroly používají tímto způsobem, stírá se rozdíl mezi civilní a vojenskou složkou, což dostává PRT do přímého konfliktu s principy činnosti NGO.

Podíl PRT na reformě bezpečnostního sektoru. PRT se v rámci této reformy podílejí na výcviku Afghánské národní policie (ANP) a Afghánské národní armády (ANA). Zajišťují materiální zabezpečení, školení a podílejí se na výstavbě policejních stanic a provinčních koordinačních bezpečnostních středisek. Příslušníci PRT také provádějí společné patroly se svými afghánskými protějšky a podle možností jim při plnění úkolů přenechávají vedoucí postavení.

Uvážíme-li, že nedostatečná velikost PRT neumožňuje zajišťovat bezpečnost v celém jejich operačním prostoru, je poskytování pomoci při výcviku a plnění úkolů ANA a ANP efektivnějším vynaložením zdrojů než pouhé patrolování se sporným dopadem. Díky této pomoci se ANA a ANP stanou životaschopnými subjekty, způsobilými pro plnění svých úkolů.

Ochrana civilistů. Požadavky na ochranu civilistů se liší. Příslušníci vojenské složky PRT poskytují ochranu zástupcům civilní složky. V nestabilních regionech na východě a jihu Afghánistánu jsou vojenské doprovody běžnou praxí. Avšak ve stabilnějších oblastech je tato úloha vojenské složky, navzdory zhoršování situace v posledních dvou letech, minimalizována. Zástupci pro rozvoj německého PRT se již dlouho pohybují v regionech Kunduz a Badakshan bez vojenského doprovodu. Zástupci civilní složky italského PRT v oblasti Herát si nedávno najali na svou ochranu místní bezpečnostní agenturu, aby zdůraznili svou nezávislost na vojenské složce PRT.

VI. DOPAD HODNOCENÍ

Doposud nebyla přijata obecná definice cílů PRT. Téměř pět let po založení prvního PRT není stanoveno, do jaké míry se mají PRT podílet na rozvoji, bezpečnosti a protipovstaleckých operacích. Nejsou také stanoveny vztahy mezi PRT a civilními agenturami. To může znamenat, že doposud nedošlo k ,,institucionalizaci" PRT, anebo že jednotlivé státy si přejí uchovat nezávislost. Pro hodnocení činnosti PRT je však nutno mít jednotné názory na jejich působnost.

Nebylo provedeno žádné komplexní hodnocení vlivu činnosti PRT na situaci v Afghánistánu. Namísto toho se zaznamenávají takové údaje, jako je počet a složení příslušníků PRT, údaje o počtu ujetých kilometrů a provedených školeních. Určení obecných kritérií hodnocení je složité, protože některá PRT působí v prostředích s odlišnou bezpečnostní situací. Na stanovení cílů a na strukturu PRT bude mít podstatný vliv to, zda bude působit v nestabilních nebo stabilních regionech. V nestabilním prostředí bude obtížné stanovit kritéria hodnocení prakticky provizorního a často měněného plánu, kde rostoucí násilí má výrazný vliv na cíle a přístup PRT.

PRT jsou efektivní součástí širšího úsilí. I když PRT hlásí pozitivní dopady svých projektů, tato hlášení jsou většinou naivní a nejsou založena na důkladné analýze nákladů a výnosů. Mnohé NGO prohlašují, že jim PRT zužují prostor pro poskytování humanitární pomoci. Nedávná eskalace násilí v Afghánistánu a snížení důvěry vlády u veřejnosti svědčí o tom, že i když PRT mohou přispívat pozitivním způsobem, jejich úsilí samo o sobě je však pro dosažení celkových cílů, pokud jde o bezpečnost a autoritu ústřední vlády, nedostačující.
Navzdory absenci kritérií hodnocení výsledků PRT ve svých hlášení uvádějí, že jejich činnost má pozitivní dopad na prostředí, ve kterém působí, i když výsledky, zejména rozvojových projektů, mohou být viditelné až za několik let.

VII. DOPORUČENÍ

Literatura

ABBASZADEH, N. et al. Provincial Reconstruction Teams: Lessons and Recommendations. The Woodrow Wilson School at Princeton University of Public and International Affairs, USA. January 2008.


(1) Island se na mírové misi v Afghánistánu podílí pouze finančním příspěvkem (zpět)

Close